สหรัฐฯ ยุติสิทธิพิเศษกับฮ่องกง ชนวนกระตุ้นสงครามการค้า ก่อนการเลือกตั้ง - ศูนย์วิจัยกสิกรไทย

ตลอดเวลา 2 ปี นับตั้งแต่สหรัฐฯ ได้เริ่มต้นสงครามการค้ากับจีนในการประกาศใช้มาตรการปกป้องการค้าที่ไม่เป็นธรรม มาตรา 301 เมื่อวันที่ 6 กรกฎาคม 2561 ด้วยการขึ้นภาษีสินค้านำเข้าจากจีนในอัตราร้อยละ 25 จากอัตราภาษีปกติ กับสินค้าจีนล็อตแรก (List 1) ตามมาด้วยสินค้าล็อตที่ 2 (List 2) และล็อตที่ 3 (List 3) รวมเป็นวงเงิน 2.5 แสนล้านดอลลาร์ฯ ซึ่งการตอบโต้ด้วยสงครามทางภาษียังคงมีใช้อยู่จนถึงปัจจุบัน บวกกับมาตรการกีดกันธุรกิจของกันและกันที่แทรกเข้ามาอย่างต่อเนื่อง จนกระทั่งทั้งคู่ได้ลงนามความตกลงการค้าเฟส 1 (Phase 1) เพื่อนำไปสู่การยุติสงครามการค้า กระนั้นก็ดีกลับมีตัวแปรใหม่เพิ่มเข้ามาเป็นตัวกระตุ้นให้สงครามการค้าปะทุอยู่เรื่อย ไม่ว่าจะเป็นข้อกล่าวหาที่ว่าจีนเป็นต้นเหตุของ COVID-19 หรือแม้แต่การที่สหรัฐฯ ยุติสิทธิพิเศษทางเศรษฐกิจที่เคยให้ต่อฮ่องกงในขณะนี้ 

อนึ่ง ข้ออ้างหลักที่สหรัฐฯ หยิบขึ้นมาใช้เปิดสงครามการค้ากับจีนก็คือการที่จีนเป็นสาเหตุสำคัญที่ทำให้สหรัฐฯ ขาดดุลการค้าในภาพรวมในระดับที่สูง แต่ผ่านมาถึง 2 ปีแล้วการขาดดุลการคค้าดังกล่าวก็ยังไม่ลดหายไปอย่างมีนัยสำคัญเมื่อเทียบกับก่อนมีสงครามการค้า โดยมีการขาดดุลการค้ากับโลกสูงขึ้นมาอยู่ที่ 8.45 แสนล้านดอลลาร์ฯ ในปี 2562 จากเดิม 7.93 แสนล้านดอลลาร์ฯ ในปี 2561 นอกจากนี้ จีนก็ยังคงเป็นประเทศที่ทำให้สหรัฐฯ ขาดดุลการค้ามากที่สุดอยู่ดี แม้ว่ามูลค่าการขาดดุลการค้าจะลดลลงมาอยู่ที่ 3.45 แสนล้านดอลลาร์ฯ ในปี 2562 ซึ่งก็ลดลงมาเพียงเล็กน้อยจากเดิมที่ 3.75 แสนล้านดอลลาร์ฯ ในปี 2561 

จะเห็นได้ว่าสงครามการค้าไม่ได้ทำให้สิ่งที่สหรัฐฯ ต้องการเป็นจริงได้ และก็ไม่ส่งผลดีต่อฝ่ายใดเลย แต่กลับเป็นเครื่องมือในเกมการเมืองระหว่างประเทศเพื่อนำมาสู่การหาจุดสมดุลระหว่างกันจนเกิดความตกลงทางการค้าสหรัฐฯ-จีน เฟส 1 (Phase 1) ขึ้นมาเมื่อต้นปี 2563 ทำให้สงครามการค้าผ่อนคลายแรงตึงเครียดในระดับหนึ่ง ซึ่งผ่านมาแล้วครึ่งปีความตกลงดังกล่าวก็ยังไม่มีทีท่าว่าจะเดินหน้าได้ตามเป้าหมายที่ตั้งไว้ในปีแรกได้ ยิ่งเปิดช่องให้สหรัฐฯ ใช้ความตกลงนี้เป็นเครื่องมือกดดันจีน ทั้งนี้ ในความตกลงฉบับนี้มีข้อกำหนดที่ทั้งสองฝ่ายเห็นพ้องกันหลายด้าน แต่ข้อกำหนดที่ให้จีนเพิ่มการนำเข้าสินค้าสหรัฐฯ อีก 2 แสนล้านดอลลาร์ฯ ให้ได้ภายในสิ้นปี 2564 ซึ่งภายใต้สถานการณ์ปกติการจะเพิ่มกำลังซื้อในระยะเวลาอันสั้นก็ทำได้ยากอยู่แล้ว ประกอบกับวิกฤต COVID-19 ยิ่งซ้ำเติมกำลังซื้อของจีนเข้าไปอีก ราคาพลังงานที่ตกต่ำก็ส่งผลต่อการนำเข้าสินค้าพลังงานที่อยู่ในข้อกำหนด รวมถึงการผลิตสินค้าต่างๆ ก็ไม่สามารถทำได้เหมือนปกติจึงไม่เอื้อให้มูลค่าการนำเข้าของจีนกระเตื้องขึ้นได้ตามเป้าหมายปีแรกที่ต้องเพิ่มการนำเข้าสินค้าเพิ่มอีกมูลค่า 63.9 พันล้านดอลลาร์ฯ และการนำเข้าสินค้าบริการเพิ่มอีกมูลค่า 12.8 พันล้านดอลลาร์ฯ ทั้งนี้ มูลค่าการนำเข้าสินค้าของจีนจากสหรัฐฯ ผ่านมาแล้วถึง 5 เดือน มีมูลค่าเพียง 27.0 พันล้านดอลลาร์ฯ ทั้งยังหดตัวร้อยละ 6.3 (YoY) ยังห่างไกลจากมูลค่าที่ควรจะทำได้อย่างน้อยให้เท่ากับปี 2560 ที่เป็นปีฐานที่มีมูลค่า 79.3 พันล้านดอลลาร์ฯ

นอกจากนี้ กรณีฮ่องกงกลายเป็นชนวนใหม่ที่ถูกดึงเข้ามาให้การแก้ปมสงครามการค้าซับซ้อนขึ้นอีก โดยล่าสุดทางการสหรัฐฯ ได้มีคำสั่งยุติการให้สถานะพิเศษต่อฮ่องกงเมื่อวันที่ 15 กรกฎาคม 2563 หลังจากที่จีนบังคับใช้กฎหมายความมั่นคงแห่งชาติกับฮ่องกงเมื่อ 1 กรกฎาคม 2563 ทำให้สถานะของฮ่องกงกลับไปเท่าเทียมกับจีน โดยเฉพาะในด้านการค้าสินค้ากระทบเฉพาะสินค้าที่ผลิตในฮ่องกงและส่งไปสหรัฐฯ ต้องเสียภาษีในตามมาตราการปกป้องการค้าที่ไม่เป็นธรรม มาตรา 301 เช่นเดียวกับสินค้าจีน ซึ่งมีเพียงแค่ร้อยละ 1 ของการส่งออกสินค้าจากฮ่องกงไปสหรัฐฯ เท่านั้น สำหรับสินค้าส่งออกหลักที่ฮ่องกงนำเข้าจากจีนแล้วส่งต่อไปสหรัฐฯ (Re-export) ในปัจจุบันก็เสียภาษีตามมาตรา 301 อยู่แล้ว อีกทั้งในส่วนนี้ก็ไม่กระทบต่อจีนมากนักเพราะจีนใช้ฮ่องกงเป็นทางผ่านสินค้าไปสหรัฐฯ เพียงร้อยละ 8 ของมูลค่าการส่งออกของจีนไปสหรัฐฯ นอกจากนี้ คำสั่งดังกล่าวยังรวมถึงนโยบายลดสิทธิด้านการเข้าเมืองของพลเมืองฮ่องกงให้เทียบเท่าจีน และมาตรการคว่ำบาตรต่างๆ ที่มีต่อจีนก็จะส่งผลครอบคลุมถึงฮ่องกง

อย่างไรก็ดี ประเด็นการเมืองระหว่างประเทศของสองแกนนำเศรษฐกิจโลกไม่มีทีท่าว่าจะยุติได้โดยง่าย ซึ่งนอกจากกรณีฮ่องกงแล้ว ยังมีอีกหลายเรื่องอย่างการอ้างสิทธิเหนือทะเลจีนใต้ก็สะท้อนถึงความพยายามขยายอิทธิพลทางเศรษฐกิจของทั้งสองประเทศ โดยเรื่องความขัดแย้งในเชิงภูมิรัฐศาสตร์เป็นเรื่องอ่อนไหวที่พร้อมจะถูกนำมาโยงกับสงครามการค้าได้ทุกเมื่อจึงเป็นอีกหนึ่งแรงกดดันการค้าและเศรษฐกิจโลกต่อไปอีกสักระยะหนึ่ง และไม่น่าจะส่งสัญญาณบวกได้อย่างมีนัยสำคัญในระยะต่อไปแม้ว่าจะมีการเปลี่ยนผู้นำสหรัฐฯ ในช่วงปลายปีก็ตาม

สงครามการค้าครบรอบ 2 ปี ส่งผลกระทบค่อนข้างมาก

ปฏิเสธไม่ได้ว่าสงครามการค้าระหว่างสองแกนนำเศรษฐกิจโลกส่งผลต่อการค้าโลกอย่างมีนัยสำคัญ และในขณะเดียวกันผลจากการตอบโต้กันในการขึ้นภาษีสินค้านำเข้าระหว่างสหรัฐฯ กับจีน แม้ไม่เกี่ยวกับไทยโดยตรง แต่ในช่วงเวลาดังกล่าว ศูนย์วิจัยกสิกรไทย ประเมินว่า มูลค่าสินค้าไทยที่เกี่ยวข้องกับสงครามการเก็บภาษีในล็อตที่ 1 ล็อตที่ 2 และล็อตที่ 3 ทั้งในฝั่งที่ไทยส่งออกไปสหรัฐฯ และไทยส่งออกไปจีน รวมถึงการที่สินค้าจีนเข้ามาช่วงชิงตลาดสินค้าไทยใน CLMV โดยรวมแล้วทำให้การส่งออกของไทยในสินค้ากลุ่มดังกล่าวเสียประโยชน์ 1.1 พันล้านดอลลาร์ฯ (เทียบกับปีก่อน 2560 ก่อนเกิดสงครามการค้า) โดย 1) สินค้าไทยได้อานิสงส์จากส่งออกไทยไปสหรัฐฯ (แทนที่สินค้าจีน) เพิ่มขึ้นอย่างชัดเจน มีส่วนทำให้การส่งออกของไทยไปสหรัฐฯ ในภาพรวมตลอดปี 2562 ขยายตัวร้อยละ 11.8 ขณะที่ 2) การส่งออกสินค้าไทยไปจีน (แทนที่สินค้าสหรัฐฯ) ได้อานิสงส์โดยอ้อมเพียงเล็กน้อยเท่านั้น เมี่อเทียบกับผลกระทบที่มาจากการส่งออกสินค้าในห่วงโซ่การผลิตที่ปรับลดลงค่อนข้างมาก ทำให้การส่งออกของไทยไปจีนในภาพรวมปี 2563 หดตัวร้อยละ 3.8  และ 3) การส่งออกสินค้าไทยไป CLMV (กัมพูชา สปป.ลาว เมียนมา และเวียดนาม) ก็ถูกสินค้าจีนบางรายการเข้ามาตีตลาดทำให้การส่งออกของไทยไปตลาดดังกล่าวในภาพรวมหดตัวร้อยละ 6.3 ในปี 2562 มีรายละเอียด ดังนี้ 

ไทยได้ประโยชน์ในการส่งออกไปสหรัฐฯ เพื่อแทนที่สินค้าจีนได้อย่างมีนัยสำคัญ ซึ่งส่วนใหญ่เป็นสินค้าขั้นกลางในกลุ่มเครื่องใช้ไฟฟ้าและอิเล็กทรอนิกส์เป็นหลักที่เข้าทำตลาดได้มากขึ้นจากการขึ้นภาษีสินค้าจีนในทุกรอบ อาทิ สินค้าในกลุ่มล็อตแรก (List 1) ที่สหรัฐฯ เพิ่มการเก็บภาษีสินค้าจีน ไทยสามารถส่งออกไปตลาดสหรัฐฯ ในปี 2562 มีมูลค่าเพิ่มขึ้นแตะ 5.9 พันล้านดอลลาร์ฯ (จากเดิมมีมูลค่า 5.6 พันล้านดอลลาร์ฯ ในปี 2560) เช่นเดียวกับการส่งออกสินค้าไทยในกลุ่มล็อต 2 (List 2) สามารถส่งออกไปตลาดสหรัฐฯ ในปี 2562 มีมูลค่าเพิ่มขึ้นแตะ 2.1 พันล้านดอลลาร์ฯ (จากเดิมมีมูลค่า 1.9 พันล้านดอลลาร์ฯ ในปี 2560) 

ขณะที่มูลค่าการส่งออกสินค้าไทยที่ส่งไปจีนที่เพิ่มขึ้นนั้นเป็นการได้ประโยชน์โดยอ้อม ขณะเดียวกับสินค้าไทยที่อยู่ในห่วงโซ่การผลิตจีนก็ลดลงค่อนข้างมากเรียกได้ว่าการส่งออกไปจีนเสียประโยชน์เป็นส่วนใหญ่ โดยสินค้าไทยที่ได้ประโยชน์เป็นกลุ่มเดียวกับสินค้าที่จีนเก็บภาษีสินค้าสหรัฐฯ แต่เป็นสินค้าที่สหรัฐฯ ไม่ได้ส่งออกมาอยู่แล้ว ประกอบกับผู้บริโภคหันมาบริโภคสินค้าผลไม้เมืองร้อนของไทยแทนผลไม้ของสหรัฐฯ อาทิ ทุเรียน ลิ้นจี่ ลำไย มะม่วง ส้ม 

ในอีกด้านหนึ่งสินค้าไทยเสียประโยชน์จากการถูกสินค้าจีนเข้ามาช่วงชิงตลาดอย่างชัดเจนในประเทศ CLMV (กัมพูชา สปป.ลาว เมียนมาและเวียดนาม) โดยเฉพาะสินค้าจีนในกลุ่มเหล็ก อะลูมิเนียม เครื่องใช้ไฟฟ้าและอิเล็กทรอนิกส์หลายชนิด แม้ว่าในด้านมูลค่าการส่งออกของไทยยังเพิ่มขึ้นแต่ส่วนแบ่งตลาดกลับลดลงชัดเจน จะเห็นได้ว่า ส่วนแบ่งตลาดการนำเข้าของ CLMV ในกลุ่มสินค้าเครื่องใช้ไฟฟ้า มีสินค้าจีนเข้าทำตลาดมีสัดส่วนเพิ่มเป็นร้อยละ 40.4 ของการนำเข้าทั้งหมดของ CLMV จากเดิมร้อยละ 32.6 ในปี 2560 แต่สินค้าของไทยมีสัดส่วนลดลงเหลือร้อยละ 4.5 จากเดิมร้อยละ 5.3 ในปี 2560 และส่วนแบ่งตลาดสินค้าเหล็กและอะลูมิเนียนนำเข้าจากจีนเพิ่มเป็นร้อยละ 44.8 (จากร้อยละ 41.8 ในปี 2560) ของไทยลดลงเหลือร้อยละ 3.0 (จากร้อยละ 3.6 ในปี 2560)

อย่างไรก็ดี ตลอดระยะเวลา 2 ปีที่สงครามการค้าของสหรัฐฯ และจีนปะทุขึ้น ในด้านหนึ่งก็ไม่ได้ทำให้สหรัฐฯ ลดการขาดดุลการค้ากับจีนได้ตามที่ต้องการ เมื่อมองย้อนมาที่ไทยแม้ในด้านมูลค่าการส่งออกของไทยยังได้อานิสงส์จากเรื่องนี้บางส่วน แต่ไทยสินค้าไทยในห่วงโซ่การผลิตจีนก็ยากจะเลี่ยงผลกระทบและไทยก็สูญเสียตลาดในประเทศเพื่อนบ้านไปบางส่วนด้วยเช่นกัน ศูนย์วิจัยกสิกรไทย มองว่า ในปี 2563 นี้ผลพวงที่มาจากสงครามการค้าที่เกิดขึ้นจะเริ่มเบาบางลงนับตั้งแต่เกิดความตกลงทางการค้าระหว่างสหรัฐฯกับจีนในเฟส 1 แต่หากสหรัฐฯ ยังคงใช้ฮ่องกงมาเป็นประเด็นใหม่เปิดเกมเดินหน้ากดดันทำสงครามการค้ากับจีนต่อไปคงยิ่งเพิ่มความเสี่ยงต่อการส่งออกของไทยมากขึ้นอีก จากปัจจุบันที่การส่งออกของไทยก็ได้รับผลกระทบหลักๆ มาจากการแพร่ระบาดของ COVID-19 ซึ่งมีความเสี่ยงจะเกิดการแพร่ระบาดระลอก 2 ในช่วงฤดูหนาว ยิ่งกดดันการค้าโลกมากขึ้น ด้วยสาเหตุเหล่านี้คาดว่าการส่งออกของไทยปี 2563 ไปตลาดสหรัฐฯ หดตัวร้อยละ (-) 2.7 มีมูลค่าการส่งออกราว 30,500 ล้านดอลลาร์ฯ (กรอบประมาณการที่หดตัวร้อยละ (-) 4.9 ถึงขยายตัวร้อยละ 1.0 ที่มูลค่าการส่งออก 29,800-31,600 ล้านดอลลาร์ฯ) และการส่งออกไปจีนน่าจะฟื้นตัวได้ก่อนตลาดอื่นๆ แต่กำลังการผลิตยังไม่กลับมาเต็มที่จึงขยายตัวอย่างจำกัดที่ร้อยละ 3.2 มีมูลค่าการส่งออก 30,100 ล้านดอลลาร์ฯ (กรอบประมาณการที่ขยายตัวร้อยละ 2.0 ถึงขยายตัวร้อยละ 4.2 มีมูลค่าการส่งออก 29,700-30,400 ล้านดอลลาร์ฯ)

โดยสรุป ในระยะปานกลางคงต้องจับตาความเสี่ยงของสงครามการค้าที่พร้อมจะเปลี่ยนภาพได้ตลอดเวลา เพราะสหรัฐฯ ใช้เป็นเครื่องมือสำคัญในการต่อกรเศรษฐกิจกับจีน เพื่อช่วงชิงการเป็นผู้นำทางเศรษฐกิจโลกในแง่มุมต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นผู้นำทางเทคโนโลยี หรือแม้แต่การช่วงชิงความโดดเด่นในด้านภูมิรัฐศาสตร์ก็กลายเป็นเรื่องที่ถูกสหรัฐฯ หยิบมาใช้เป็นโจมตีจีนอยู่บ่อยครั้ง อย่างกรณีฮ่องกงก็เป็นประจักษ์พยานที่สหรัฐฯ พยายามจะนำเรื่องที่ไม่ได้เกี่ยวกับสงครามการค้ามาผูกโยงให้การแก้ปมสงครามการค้ายุ่งยากเข้าไปอีก ยิ่งทำให้ความตกลงทางการค้าเฟส 1 (Phase 1) ที่แทบจะไม่คืบหน้าจากผลพวงของเศรษฐกิจทั่วโลกที่อ่อนไหวในขณะนี้  ดังนั้นการเดินหน้าไปสู่ความตกลงในเฟส 2 (Phase 2) คงไม่เกิดขึ้น และสงครามการค้าครั้งนี้คงจะยืดเยื้อต่อไป 

สำหรับในระยะต่อไป คงต้องติดตามการเลือกตั้งประธานาธิบดีสหรัฐฯ ในเดือนพฤศจิกายนนี้ แม้ว่าผลที่ออกมาจะทำให้ผู้นำสหรัฐฯ เปลี่ยน แต่คงไม่เปลี่ยนท่าทีของสหรัฐฯ ที่มีต่อจีนได้อย่างมีนัยสำคัญ เพราะต้องยอมรับว่าในเวลานี้จีนคือคู่แข่งที่สำคัญของสหรัฐฯ ที่พร้อมจะก้าวแซงสหรัฐฯ ได้ตลอดเวลา อีกทั้งปมความขัดแย้งทางภูมิรัฐศาสตร์มีความเสี่ยงทำให้เกิดการแตกแยกทางเศรษฐกิจของสองขั้วอำนาจ ขณะที่ไทยเป็นประเทศที่ต้องพึ่งพาเศรษฐกิจและการลงทุนของทั้งสหรัฐฯ และจีน ทั้งยังเป็นหนึ่งในห่วงโซ่การผลิตของภูมิภาคก็คงต้องเตีรยมรับการเปลี่ยนแปลงที่ไม่เพียงด้านการค้าระหว่างประเทศเท่านั้น แต่อาจส่งผลให้เกิดการปรับฐานการผลิตและการลงทุนครั้งสำคัญของภูมิภาคที่ต้องติดตามอย่างใกล้ชิด

ที่มา - ศูนย์วิจัยกสิกรไทย